Raport o procesie legislacyjnym, Instytutu Batorego, nowy raport i stare wnioski.

W kontekście dzisiejszej prezentacji raportu I.B, proponuję Państwu analizę tego problemu wykonaną w ramach fundacji Instutut Badań i Analiz Politologicznych.

Działalność lobbingowa w rozumieniu ustawy„ o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa w RP”to

„każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa”.

Celem artykułu jest wykazanie fasadowego charakteru przejrzystości procesu legislacyjnego w RP i de facto wykluczenia obywateli z tego procesu oraz zaprezentowanie rozwiązań mogących poprawić sytuację w tej materii.

Aktualny stan organizacji procesu legislacyjnego w RP jest wynikiem ogromnych zaniechań w jego reformowaniu i struktur w nim uczestniczących poczynając od roku 1989. Słabość wychodzącego z autorytaryzmu państwa powodowała że proces legislacyjny deformowany był skutecznie przez różnego rodzaju grupy interesów i lobbystów. Główne negatywne elementy zmian to „słabość władzy wykonawczej, częsta zmiana rzadów, ewolucyjny charakter zmiany prawa oprócz tak zwanego pakietu Balcerowicza uchwalonego przez X kadencję, brak wyraźnego centrum decyzyjnego w przypadku projektu ustaw, blak planów legislacyjnych”.1 Te czynniki wraz z chaotycznie przeprowadzanymi reformami powodowały iż stanowione prawo miało relatywnie niską jakość. Szczegółową diagnozę dysfunkcjonalności procesu legislacyjnego znajdziemy w raporcie Rządowego Centrum Legislacyjnego przy Prezesie Rady Ministrów. Reakcją na ujawniające się coraz mocniej nieprawidłowości było przyjęcie przez Sejm 7 lipca 2005 r. ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (16 lat po rozpoczęcia zmian ustrojowych). Wejście w życie tej normy prawnej jest cenzurą czasową tej analizy, po za którą będziemy wychodzić tylko w sytuacjach kiedy będzie to konieczne. Założeniem wyżej wspomnianej ustawy było upublicznienie działań oficjalnych lobbystów i przez to zwiększenie transparentności procesu legislacyjnego, optymalizacja uczestnictwa obywateli w tym procesie oraz wyeliminowanie patologicznego lobbingu, nie regulowanego wcześniej w żaden sposób. Warto zaznaczyć że przyjęcie omawianej ustawy wiązało się z bardzo szeroką dyskusją medialną w temacie regulowanej materii. Zakładane cele nie zostały osiągnięte, poniżej wykażemy najważniejsze problemy zjawiska.

Teoretycy lobbingu dzielą lobbystów na dwie grupy. Pierwsza, trudna do jednoznacznego zdefiniowania, prowadząca lobbing we własnym imieniu takie jak: media, administracja, instytucjonalne grupy interesów. Druga grupa to profesjonalni lobbyści czyli firmy lobbingowe i działający w pojedynkę niezależni lobbyści, specjalistyczne agencje PR. Określenie znaczenia drugiej grupy jest wyjątkowo łatwe i tym zajmiemy się na początku. Oficjalni lobbyści zarejestrowani są w tak zwanym „rejestrze lobbystów w MSWiA”, zaś personalia działających na terenie sejmu lobbystów umieszczone są na stronach tegoż państwowego organu. Wydaje się, iż przeważająca ilości zarejestrowanych lobbystów nie prowadzi działalności którą reguluje ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa w RP z 7 lipca 2005 roku. W czerwcu 2008 roku uprawnionych do działalności lobbingowej na terenie Sejmu RP jest 11 osób, reprezentują one 4 firmy lobbingowe. Prawdziwą „potęgą” lobbystyczną jest firma Viewpoint Group posiadająca w polskim parlamencie aż 7 reprezentantów.
Wedle doświadczeń pracowników Fundacji Batorego prowadzącej od 2006 roku „Program Przeciw Korupcji Społeczny Monitoring procesu stanowienia prawa” w ciągu dwóch lat monitoringu procesu legislacyjnego wybranych ustaw, praktycznie nie spotykali oficjalnych lobbystów na posiedzeniach komisji sejmowych. Oznacza to iż oficjalny lobbing w Polsce realnie nie istnieje. Lobbing w Polsce jest realizowany pozaprawnie głównie przez oficjalnie działające instytucje takie jak np. zlokalizowane przy resortach organizację pełniące funkcję „konsultantów społecznych” lub przez tzw. „Gości” i „Ekspertów”, uczestniczących w pracach komisji sejmowych.. W tym kontekście można uznać iż „ustawa o działalności lobbingowej” nie spełnia roli skutecznego regulatora. Można wnioskować, że realne potencje lobingowe znajdują się w pierwszej grupie lobbingowej wcześniej zdefiniowanej w niniejszym opracowaniu.
Dysfunkcjonalne mechanizmy regulujące uczestnictwo obywateli w procesie legislacyjnym RP są wynikiem przede wszystkim niejednoznaczności norm prawnych regulujących tę materię takich jak ustawa z 7 lipca 2005 r. „o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa RP” i Regulamin sejmu zmieniony uchwałą Sejmu RP z dnia 24 lutego 2006 roku (art. 201b-201c).

Jednym z najważniejszych etapów w procesie tworzenia prawa są „konsultacje społeczne”(zwane dalej K.S). Następują on w momencie kiedy konstytucyjne organy posiadające inicjatywę ustawodawczą przekazują projekty ustaw odpowiednim ministerstwom w celach konsultacji. Wyjątkiem jest tu inicjatywa poselska, której to projekty nie są objęte mechanizmem „K.S”.Według raportów Fundacji Batorego możliwość ta jest często wykorzystywana przez Rząd, który przedstawia swoje projekty jako poselskie.
W trakcie prac rządu nad projektem ustawy, według Regulaminu pracy Rady Ministrów, rząd ma obowiązek przesłania projektu ustawy do „K.S”. Każde ministerstwo tworzy własna listę „K.S”. Nie jasne są kryteria na bazie których takie a nie inne instytucje wciągnięte są na ministerialne listy.Według doświadczeń IBAP, urzędnicy nie podają podstawy prawnej według której podejmowana jest decyzja o wciągnięciu na listę K.S. Wydaje się iż jest to czysto uznaniowa decyzja urzędnicza. Poszczególne ministerstwa posiadają listy od kilkudziesięciu do kilkuset „K.S.”. Właśnie niejednoznaczność uzyskania statusu „K.S” może mieć znaczący wpływ na nieformalny lobbing w procesie legislacyjnym. „Instytucje nie będące K.S mogą się włączyć do pracy nad ustawą dopiero na poziomie sejmowym (wyjątkiem są tu uczestnicy Komisji Trójstronnej), czyli faktycznie nie mają możliwości uczestnictwa w legislacji w jej istotnym momencie”.2 Analizując transparentność procesu legislacyjnego można stwierdzić iż uzyskanie statusu K.S wydaje się mieć wielkie znaczenie w kontekście wpływu na kształt projektu ustawy, jednocześnie jest to moment w którym może zachodzić silny pozaprawny lobbing np. propozycje zasadniczych zmian treść ustaw odbiegających zasadniczo od przedłożonego przez rząd projektu ustaw.

Procedurę wysłuchania publicznego reguluje art. 70a ust.4 Regulaminu Sejmu. Organizowane jest wyłącznie na wniosek posła i podlega przegłosowaniu przez komisję. Nie ma możliwości wystąpienia o wysłuchanie publiczne przez inne podmioty uczestniczące w procesie legislacyjnym takie jak np. organizacje pozarządowe. Może być to główna wada tego rozwiązania. Wysłuchanie publiczne organizowane jest po zakończeniu pierwszego czytania projektu, przed jego szczegółowym rozpatrywaniem. Mechanizm ten jest relatywnie rzadko stosowany. W historii parlamentaryzmu RP został wykorzystany kilkukrotnie. Wysłuchanie publiczne może również zorganizować instytucja rządowa odpowiedzialna za przygotowanie projektu ustawy. Wydaje się iż większa częstotliwość zastosowania tego narzędzia mogłaby się przyczynić pozytywnie w kontekście jawności procesu legislacyjnego.

Cały tekst

http://ibap.pl/ogolne/transparentnosc-procesu-legislacyjnego-w-rp-2.html