Grosse: Triumf polityki siły i problemy z demokracją w Europie

Pod wpływem kryzysu następuje powrót do założeń konfederacji międzyrządowej. Zmierza ona coraz bardziej w kierunku modelu power politics, który można również porównać z XIX-wiecznym „koncertem mocarstw” w Europie. Opiera się on na silnej hierarchii władzy między państwami członkowskimi. W takim modelu więcej suwerenności zachowują państwa najbardziej w UE wpływowe. To one również odbudowują znaczenie demokracji w swoich krajach. W państwach peryferyjnych natomiast zarówno znaczenie suwerenności, jak i demokracji – ulegają marginalizacji.
Okres przedłużającego się kryzysu gospodarczego w Europie (który rozpoczął się w roku 2008) przyczynia się do transformacji politycznej w Unii Europejskiej. Na naszych oczach dokonuje się dość istotne przejście od wspólnotowego modelu integracyjnego do modelu opierającego się na polityce siły (power politics) dominujących państw członkowskich nad tymi słabszymi. W ramach wspólnotowej wizji integracyjnej dążono do zachowania równowagi między różnymi instytucjami UE. Dotyczyło to przede wszystkim zbalansowania wpływów między ciałami międzyrządowymi, reprezentującymi interesy państw członkowskich, a pozostałymi instytucjami politycznymi i technokratycznymi (m.in. Parlamentem Europejskim i Komisją Europejską). Kryzys osłabił znaczenie KE i innych w UE organów technokratycznych. Wzmocnił natomiast rolę instytucji międzyrządowych .
Model wspólnotowy i jego kryzys
W modelu wspólnotowym starano się także równoważyć wpływy największych państw członkowskich. Wprawdzie były one znacznie bardziej wpływowe niż te mniejsze, ale ich znaczenie polityczne było ograniczane w wielostronnym systemie instytucji wspólnotowych, a także poprzez dominującą normę solidarności. Jedną z głównych zasad wspólnotowych było bowiem dążenie do solidarnego dystrybuowania kosztów i korzyści wynikających z integracji europejskiej między państwami członkowskimi. Co prawda więcej otrzymywali ci najbardziej w instytucjach europejskich wpływowi, ale dbano o to, aby utrzymywać rozliczne preferencje dla tych najsłabszych. Przykładem tej tendencji jest choćby polityka spójności i inne korzyści budżetowe dla najuboższych państw Wspólnoty. Właśnie dlatego mniejsi członkowie UE godzili się uczestniczyć w integracji europejskiej, pomimo że mieli mniejszy zakres władzy politycznej i oddawali znacznie więcej własnej suwerenności niż kraje największe. Czynili to w zamian za poprawę bezpieczeństwa (geopolitycznego i gospodarczego), jak również w zamian za niewielkie preferencje polityczne i korzyści materialne otrzymywane zgodnie z zasadą solidarności.
Model wspólnotowy przeżywa obecnie wyraźny kryzys lub nawet bezpowrotnie odchodzi w zapomnienie. W modelu polityki siły kształtuje się natomiast coraz bardziej widoczna hierarchia władzy między państwami centralnymi a peryferyjnymi. Kraje centralne w systemie politycznym są największe i najsilniejsze. Peryferyjne są nie tylko słabsze politycznie i gospodarczo, ale również najczęściej usytuowane na obrzeżach UE. Hierarchia władzy przenika coraz bardziej politykę prowadzoną w instytucjach wspólnotowych, nie tylko tych międzyrządowych, ale również pozostałych . Są one w coraz większym stopniu zarażone nowymi tendencjami politycznymi, a nie jak poprzednio instytucjami tonującymi nadmierną hierarchię władzy między państwami członkowskimi. Najważniejszą konsekwencją przejścia do modelu power politics jest coraz większa nierównowaga w dystrybucji kosztów i korzyści płynących z integracji europejskiej. Oznacza to, że państwa najbardziej wpływowe politycznie przesuwają koszty na te najsłabsze, co faktycznie niweczy dotychczasową zasadę solidarności. Jednocześnie państwa centralne starają się maksymalizować swoje korzyści gospodarcze m.in. poprzez wzmacnianie własnej pozycji w systemie politycznym.

Konflikt integracji z demokracją

W retoryce Wspólnoty wiele miejsca poświęca się demokracji i znaczeniu demokratycznych korzeni cywilizacji europejskiej. Tymczasem problemy demokracji stają się w coraz większym stopniu zasadniczą przyczyną tendencji dezintegracyjnych w UE. To oddziaływanie demokracji w największych państwach członkowskich prowadzi do wzmocnienia modelu polityki siły w Europie. To demokratyczna presja ze strony wyborców hamuje możliwości skutecznego przeciwdziałania kryzysowi w strefie euro. Ich sprzeciw w najbogatszych państwach eurolandu nie pozwala bowiem na zwiększenie transferów fiskalnych do państw najsłabszych. Uniemożliwia wprowadzenie federalizmu fiskalnego, który w ocenie wielu ekspertów jest podstawowym lekarstwem instytucjonalnym dla wspólnej waluty . To w dużym stopniu demokracja narodowa ogranicza możliwości rozwoju integracji europejskiej w kierunku federacji politycznej. Niektórzy przedstawiciele elit wprawdzie dążą w kierunku federalnym, ale są skutecznie blokowani przez większość elit narodowych i społeczeństw krajów członkowskich.
Wszystko to wynika z podstawowego faktu: demokracja wyborcza w Europie funkcjonuje jedynie na poziomie narodowym. Na poziomie europejskim mamy jedynie demokrację pozorowaną lub „quasi-demokrację”. Występuje ona bardziej w sferze deklaracji i marketingu proeuropejskiego aniżeli w postaci konkretnych instytucji demokratycznych, opierających się na ogólnoeuropejskich wyborach bezpośrednich. Poziom unijny faktycznie czerpie swoją legitymizację demokratyczną z poziomu narodowego. Zamiast rozwoju instytucji demokratycznych w UE decydenci europejscy starają się wręcz omijać instytucje narodowe i werdykt wyborców w państwach członkowskich. Obawiają się bowiem, że demokracja narodowa może zaszkodzić postępom integracji europejskiej. Przykładem jest wystrzeganie się referendum jako sposobu autoryzacji decyzji politycznych dotyczących przyszłości UE. Nic dziwnego, projekt europejski był wielokrotnie w ostatnich latach zagrożony przez te nieliczne referenda, które odbywały się w sprawach europejskich. Przykładowo nieudane referenda w Holandii i Francji w 2005 r. zniweczyły projekt europejskiej konstytucji.
W rezultacie procesy integracyjne na Starym Kontynencie nie tylko nie zbudowały solidnej demokracji politycznej na szczeblu unijnym, ale przyczyniają się też do osłabiania demokracji w państwach członkowskich. Wynika to zarówno z ograniczania wpływu wyborców na kluczowe decyzje polityczne w UE, jak również jest spowodowane przeniesieniem na poziom unijny wielu kompetencji z poziomu narodowego. Dodatkowo polityki i regulacje UE nie tylko nie mają odpowiedniej legitymizacji politycznej, ale niejednokrotnie ograniczają możliwości suwerennych decyzji podejmowanych przez polityków narodowych. Wprawdzie mają oni odpowiedni mandat polityczny, ale nierzadko nie mają odpowiedniej władzy i kompetencji, aby realizować wolę wyborców. Dotyczy to przede wszystkim państw mniejszych lub mniej w strukturach UE znaczących politycznie. Polityka krajowa przestaje być w tych warunkach sztuką dokonywania wyborów strategicznych, a coraz bardziej ma znaczenie iluzoryczne lub jedynie marketingowe i wizerunkowe. Staje się pustym ceremoniałem lub skupia na sprawach drobnych, doraźnych, konfliktach interpersonalnych itp. W ten sposób integracja europejska ogranicza możliwości wyborców w dokonywaniu decyzji w sprawach zasadniczych i osłabia demokrację.

Porozumienie ponad głowami obywateli

Rozwój integracji europejskiej opierał się nie tyle na solidnym fundamencie demokratycznym, ale na ponadnarodowym porozumieniu elit wokół modelu wspólnotowego. To porozumienie było w istocie zawierane ponad głowami obywateli i przy próbie ograniczania wpływu demokracji wyborczej na sprawy europejskie. Wyrazem tego porozumienia było ukształtowanie się głównego nurtu sił politycznych w Europie (zarówno na szczeblu narodowym, jak i europejskim, m.in. w Parlamencie Europejskim). Nurt ten tworzyli przedstawiciele zarówno ugrupowań prawicowych, centrowych, jak i lewicowych. Opiera się on na silnym sprzężeniu poglądów liberalnych z prointegracyjnymi. Liberalizm bazował na ideach ekonomicznych i na postulacie budowy wspólnego w UE rynku. Z biegiem czasu w coraz większym stopniu obejmował również kwestie społeczne i światopoglądowe, w tym dystansował się od poglądów nacjonalistycznych i interesu narodowego. Stanowiło to kolejny przejaw „pomijania” demokracji wyborczej w państwach członkowskich, które w naturalnym stopniu opierają się na identyfikacji interesu narodowego i jego wyrażaniu w relacjach zagranicznych. Podstawowym spoiwem dla głównego nurtu politycznego we wszystkich państwach UE były poglądy proeuropejskie i europejska poprawność polityczna, a mniej interesy narodowe i narodowa wizja rozwoju integracji europejskiej. Szczegółowe wizje integracyjne poszczególnych polityków lub elit narodowych mogły być wprawdzie odmienne. A jednak – przynajmniej oficjalnie – akceptowano wspólnotowy model integracyjny oraz zasadę solidarności. To ta zasada warunkowała zgodę ze strony elit najmniejszych i najsłabszych państw członkowskich dla utraty dużej części suwerenności narodowej oraz akceptację funkcjonowania „quasi-demokracji” w warunkach integracji.
Społeczeństwa natomiast karmione były ideami europejskimi i intensywną promocją integracji jako projektu jednoznacznie korzystnego zarówno na płaszczyźnie politycznej, jak również gospodarczej i społecznej. Zamiast procedur legitymizacji politycznej podstawą autoryzacji procesów integracyjnych były kwestie utylitarne – związane z wymiernymi korzyściami i poprawą jakości życia większości obywateli. Legitymizacja utylitarna bazowała więc na rozwoju gospodarczym i poprawie warunków życia.
Utrzymywanie „quasi-demokracji” na szczeblu unijnym było możliwe w okresach prosperity. Większym państwom było w tych warunkach łatwiej dotrzymać zasady solidarności, a więc dzielić się korzyściami i kosztami z najsłabszymi krajami peryferyjnymi. Można było również unikać wpływu polityki wyborczej, gdyż wyborcy nie buntowali się przeciwko nieskutecznym rządom. Prościej było również maskować dysfunkcje europejskiego systemu zarządzania, w ramach którego rządy są ograniczane przez polityki i prawo unijne, a system decyzyjny w UE jest nadmiernie rozproszony i sparaliżowany przez odmienne preferencje państw członkowskich. Technokracja europejska mogła cieszyć się większą dyskrecjonalnością w bieżących, a nawet strategicznych sprawach, co wzmacniało model wspólnotowy. Ograniczało także wpływy polityki wyborczej na bieg spraw europejskich. Stwarzało to iluzję poprawy zarządzania sprawami unijnymi. Tymczasem dla odpowiedniego ukierunkowania i sprawnego sterowania sprawami publicznymi na szczeblu unijnym niezbędna jest zarówno polityczność decyzji, jak również silna legitymizacja władzy. Słabość systemu decyzyjnego obnażył z całą ostrością kryzys finansowy (z 2008 r.) i późniejszy kryzys strefy euro (który rozpoczął się w roku 2010).
W sytuacji przedłużającego się kryzysu gospodarczego, trwającego w niektórych państwach już nawet pięć lat, coraz trudniej unikać werdyktu wyborczego i wpływu demokracji na procesy integracyjne. Przejawem tych tendencji jest podwójny sprzeciw wyborców – zarówno w państwach centralnych, jak i peryferyjnych. W bogatszych krajach obywatele buntują się przeciw nadmiernej dystrybucji funduszy z ich podatków na rzecz ratowania sytuacji w innych państwach unii walutowej. W ten sposób negują zasadę solidarności obowiązującą w ramach dotychczasowej formuły integracyjnej. Natomiast w krajach peryferyjnych wyborcy sprzeciwiają się kolejnym oszczędnościom narzucanym przez instytucje europejskie i przedstawicieli państw centralnych eurolandu. Domagają się także bardziej sprawiedliwej dystrybucji kosztów w obrębie UE. Proponowana bowiem przez polityków niemieckich tzw. wewnętrzna dewaluacja jako sposób odzyskania konkurencyjności gospodarczej w najsłabszych państwach eurolandu – jest niezwykle trudna politycznie . Prowadzi do pauperyzacji społecznej i może przynieść gwałtowny wybuch niezadowolenia w stosunku do dotychczasowych elit. W obu grupach państw słabnie poparcie dla idei integracyjnych oraz rosną wpływy poglądów eurosceptycznych .

Paradoksy demokratycznego pobudzenia

W sytuacji kryzysu gospodarczego następują trzy równoległe procesy dotyczące demokracji w Europie. Po pierwsze następuje silne pobudzenie demokracji narodowej – co dokonuje się w dużej mierze w wyniku niezadowolenia z procesów integracji europejskiej. Siła demokracji narodowej wynika zarówno z legitymizacji politycznej, pochodzącej z wyborów bezpośrednich, jak również z kompetencji fiskalnych (podatkowych i budżetowych), które pozostały w dużej mierze w gestii krajowych wyborców i rządów narodowych. Ponieważ kryzys strefy euro wymusza coraz większe interwencje fiskalne, to wyborcy narodowi odzyskują prawo głosu w sprawach europejskich. Jednocześnie kluczowe decyzje podejmują Niemcy i inne najbogatsze państwa UE. Przy tym Niemcy zachowały odpowiedni potencjał, aby skutecznie ratować finansowo chylącą się ku upadkowi strefę euro.
Po drugie, zjawisko eurosceptycyzmu (lub eurorealizmu) w coraz większym stopniu obejmuje elity polityczne, w dodatku te, które wcześniej należały do głównego nurtu politycznego. Przed kryzysem eurosceptycyzm był skutecznie wypychany na margines życia politycznego lub był wręcz klasyfikowany jako przejaw populizmu i nacjonalizmu. W okresie kryzysu pod wpływem oddziaływania lokalnej demokracji elity poszczególnych państw stają się coraz bardziej zorientowane na realizację narodowych interesów w UE. Elity krajów dominujących dążą do „przechwycenia” władzy w instytucjach unijnych w celu łatwiejszego realizowania celów narodowych. Jednocześnie starają się przerzucić koszty kryzysu na najsłabsze państwa eurolandu. Prowadzi to do porzucenia zasady solidarności i zamiany modelu wspólnotowego na model power politics w UE.
Po trzecie, pobudzenie demokracji lokalnej zdaje się oddziaływać silniej w państwach największych, w których mocniejsza jest tożsamość narodowa, wzmacniana m.in. przez odniesienie do własnej konstytucji i narodowej suwerenności. Należy bowiem podkreślić, że procesy integracji europejskiej od samego początku nierówno dystrybuują władzę polityczną między państwami centralnymi i peryferyjnymi w UE. Tym samym te państwa, które są bardziej wpływowe w instytucjach europejskich mogą również zachować większy poziom własnej podmiotowości i suwerenności narodowej. To nie przypadek, że dla losów integracji europejskiej tak duże znaczenie mają orzeczenia niemieckiego trybunału konstytucyjnego. W Niemczech silniejsze jest bowiem tak poczucie suwerenności, jak i tożsamości konstytucyjnej . Natomiast słabsze państwa mają nie tylko mniejszy wpływ polityczny, ale również skłonność do silniejszego podporządkowania w polityce europejskiej inicjatywom krajów dominujących. Mają też mniejsze ambicje suwerennego wpływania na politykę UE. Oznacza to w praktyce, że inny jest wpływ wyborców i instytucji demokratycznych w poszczególnych państwach na bieg spraw europejskich. Wyborcy z krajów centralnych mają faktycznie większy wpływ na decyzje UE aniżeli ci z państw mniejszych i usytuowanych peryferyjnie. Dlatego np. wyborcy niemieccy mogą faktycznie blokować możliwości powstania unii transferowej, a więc zwiększonej redystrybucji własnych podatków do państw peryferyjnych UE. Właśnie dlatego zmiana nastawienia elit francuskich i niemieckich do integracji europejskiej skutecznie zmienia model integracyjny ze wspólnotowego na hierarchiczny, opierający się na dyktacie politycznej siły. Z kolei wyborcy z państw peryferyjnych muszą poddać się presji zewnętrznej lub z UE wystąpić.

Jak przezwyciężyć kryzys Unii?

Eksperci zwracają uwagę , że warunkiem powodzenia projektu europejskiego jest jego upolitycznienie, a zwłaszcza demokratyzacja najważniejszych procesów integracyjnych. Czy jednak w Europie można odbudować demokrację? Czy problemy demokracji wcześniej rozsadzą lub zdestabilizują Unię? Jeśli odbudowa demokracji jest tak ważna dla powodzenia integracji, to powinna się dokonać jednocześnie w sferze instytucji i wiodącej ideologii proeuropejskiej.
W odniesieniu do kwestii instytucjonalnych należy zauważyć, że w okresie kryzysu gospodarczego widać silne osłabienie modelu wspólnotowego. Jego podstawową słabością systemową był deficyt demokracji na szczeblu unijnym oraz lekceważenie procedur demokratycznych na poziomie narodowym. Model wspólnotowy starał się legitymizować integrację w oparciu o użyteczność Unii dla zwykłych obywateli. Słabością mechanizmów wspólnotowych okazał się rozproszony i nadmiernie technokratyczny sposób zarządzania. System decyzyjny zawiódł zwłaszcza wtedy, kiedy był najbardziej potrzebny, a więc w okresie kryzysu.
Pod wpływem kryzysu następuje powrót do założeń konfederacji międzyrządowej. Zmierza ona coraz bardziej w kierunku modelu power politics, który można również porównać z XIX-wiecznym „koncertem mocarstw” w Europie. Opiera się on na silnej hierarchii władzy między państwami członkowskimi. W takim modelu więcej suwerenności zachowują państwa naajbardziej w UE wpływowe. To one również odbudowują znaczenie demokracji w swoich krajach. W państwach peryferyjnych natomiast zarówno znaczenie suwerenności, jak i demokracji – ulegają marginalizacji. Podporządkowują się one dyktatowi zewnętrznemu.
Dla peryferii najbardziej korzystnym scenariuszem zwiększenia znaczenia polityczności i demokracji w UE byłoby skierowanie procesów zmiany ustrojowej w kierunku federacji. Problemem jest jednak to, że wzmocnienie głosu wyborców w niektórych wpływowych państwach członkowskich skutecznie blokuje ten kierunek reform politycznych w UE. Być może dylematem społeczeństw peryferyjnych jest w tej sytuacji zadecydowanie, czy bardziej zależy im na suwerenności i demokracji poza strukturami Unii, czy też większym bezpieczeństwie za cenę podrzędnego znaczenia politycznego w zhierarchizowanej UE?

Wrócić do solidarności!

Na płaszczyźnie ideowej kluczowe znaczenie dla zachowania spójności politycznej w UE ma odejście od ideologii liberalnej, która dotąd była podstawową doktryną polityczną integracji europejskiej. Neoliberalizm w ekonomii doprowadził do destabilizacji systemu finansowego i odejścia od promowania polityki wzrostu gospodarczego w Europie. Wywołało to poważne trudności gospodarcze, co w coraz większym stopniu wpływa na dezintegrację polityczną w UE. Elity proeuropejskie powinny powrócić do pomysłu Europejskiego Modelu Społecznego, w którym zasadnicze znaczenie ma wzrost gospodarczy i zwiększanie spójności społecznej i gospodarczej w ramach zjednoczonej Europy. Odbudowa poparcia dla integracji europejskiej wiedzie przez skuteczne zapobieżenie kryzysowi oraz systematyczne podwyższanie jakości życia zwykłych obywateli. Być może jedynym realnym ratunkiem dla UE nie jest idylliczna federacja, ale próba odbudowy równowagi modelu wspólnotowego ? Jest to trudne, a nawet niewykonalne, jeśli w Europie nie zostaną odbudowane mechanizmy wzrostu gospodarczego. Dlatego tak istotne znaczenie ma kwestia wiodącej idei europejskiej. Ważny jest również powrót do zasady solidarności i bardziej sprawiedliwego podziału kosztów integracji między poszczególnymi państwami członkowskimi.

Tomasz Grzegorz Grosse (ur. 1968), profesor Uniwersytetu Warszawskiego i Instytutu Studiów Politycznych PAN, ekspert Instytutu Sobieskiego i Instytutu Kościuszki.
Specjalizuje się w analizie polityk gospodarczych UE, zarządzaniu w administracji publicznej, procesach europeizacji oraz zarządzaniu w Unii. Ostatnio opublikował W objęciach europeizacji (2012).

Kupuj nasze pismo bezpośrednio u wydawcy! Bez marży pośredników zapłacisz mniej, a my będziemy się szybciej rozwijać! Na Allegro za „Rzeczy Wspólne” zapłacisz jedynie 20 złotych!
Zachęcamy również do rozważenia prenumeraty – od 16 złotych za numer!