Wipler, Tyszka: Zderegulować III RP: Cz.1.

Bez rozwojowego skoku, będziemy w Europie i na świecie zajmowali pozycję zdecydowanie poniżej możliwości i aspiracji Polaków. A niezbędnym warunkiem odblokowania rozwoju Polski jest odrzucenie zdecydowanej większości dorobku prawnego III Rzeczpospolitej.

                                                                                                                           „Im ludzie wiedzą mniej o powstawaniu kiełbas i praw, tym lepiej w nocy śpią”. Powiedzenie przypisywane Otto von Bismarckowi

Debata o reformie regulacyjnej toczy się w państwach zachodnich już od lat 70. ubiegłego wieku i związana jest z radykalnym rozrostem funkcji współczesnego państwa. Dotyczy ona zarówno deregulacji sensu stricto, czyli ograniczenia lub likwidacji obciążeń prawnych dla przedsiębiorstw i obywateli, jak i kwestii „lepszej regulacji”, czyli upraszczania przepisów i doskonalenia procesów tworzenia polityki publicznej. Nad Wisłą, jeśli dyskusje na te tematy w ogóle się tu pojawiały, to ograniczały się do wąskich kręgów akademickich bądź do zapatrzonych w Zachód biurokratów, często bezrefleksyjnie kopiujących zagraniczne procedury. Tymczasem problem fatalnej jakości stanowionego w III RP prawa stał się na tyle palący, że trzeba pochylić się nad jego istotą, rodzimymi i obcymi źródłami, a także spróbować zarysować zarówno pożądane, jak i możliwe sposoby przecięcia gordyjskiego węzła prawnej nadregulacji.

Problem stary jak świat, ale...

Według słynnego stwierdzenia Tomasza Hobbsa z „Lewiatana” życie człowieka w stanie natury było „wojną wszystkich przeciw wszystkim” i w efekcie było to życie „samotne, biedne, brzydkie, zwierzęce i krótkie”. Ta pesymistyczna wizja człowieka stanowi w rzeczywistości podstawowe uzasadnienie dla istnienia norm prawnych w ogóle – regulacji, które pozwalają społeczeństwom organizować się, a jednostkom bezpiecznie żyć, tworzyć i handlować. Jednocześnie regulacje prawa stanowionego od zawsze wpisywały się w dialektykę bezpieczeństwa i wolności, a więc potrzeby zapewnienia ochrony jednostkom czy ograniczania ryzyka, które podejmują, przy jednoczesnym poszanowaniu ich wyborów w myśl podstawowej wolnościowej zasady, że „chcącemu nie dzieje się krzywda”.

Problemy z jakością prawa są równie stare jak jego istnienie i niezależnie od epoki nurtują osoby, dla których ważne jest dobro wspólne. Widział te problemy doskonale słynny historyk rzymski Tacyt, który pisał: „Tak jak kiedyś cierpieliśmy z powodu zbrodni, tak obecnie cierpimy z powodu praw. Im bardziej skorumpowana jest Republika, tym liczniejsze jej prawa”. Na temat ten wypowiadał się również twórca koncepcji trójpodziału władz – Monteskiusz, według którego: „Są dwa rodzaje zepsucia: jedno, kiedy lud nie przestrzega praw; drugie, kiedy same prawa przynoszą ze sobą zepsucie. To zło jest nieuleczalne, bo tkwi w samym lekarstwie”. Najdalej jednak posunął się ojciec konserwatyzmu anglosaskiego Edmund Burke, twierdząc, że „Złe prawa są najgorszym rodzajem tyranii”. Warto przy tym zauważyć, że żaden ze wspomnianych filozofów w najczarniejszym śnie nie potrafiłby wyobrazić sobie szaleństwa legislacyjnego naszych czasów, które obok niskiej jakości prawa przejawia się też w jego dramatycznej nadprodukcji, zwanej elegancko inflacją prawa, a mniej elegancko – legislacyjną biegunką.

W Polsce po 1989 roku radosna twórczość legislacyjna wręcz eksplodowała. W 1990 roku liczba nowo uchwalonych ustaw po raz pierwszy w historii przekroczyła 100 (w 1988 roku przyjęto ich 28, w 1987 – 34, a w 1986 – 18), by w 2001 roku przekroczyć 200, a w 2004 – 250. Jeszcze szybciej rosła liczba wydawanych rozporządzeń wykonawczych, z 264 w 1988 roku zwiększyła się ona niemal siedmiokrotnie i zaczęła zbliżać się do 2 tysięcy rocznie! Prawodawca przestał nadążać sam za sobą i do dziesiątek ustaw brak jest rozporządzeń, w wyniku czego prawo to faktycznie nie obowiązuje. Nadmierna liczba produkowanych przepisów z uwagi na brak czasu na ich należyte przygotowanie dodatkowo prowadzi do stanowienia prawa wadliwego zarówno pod względem merytorycznym, jak i techniczno-legislacyjnym, o czym najlepiej świadczy liczba aktów nowelizacyjnych. Dla przykładu, na 250 ustaw uchwalonych w roku 2004 aż 130 stanowiły nowelizacje! Dodatkowo, niezwykle częste zmiany aktów nowelizacyjnych praktycznie uniemożliwiają jakąkolwiek stabilizację praktyki i orzecznictwa: urzędnicy i sędziowie po prostu nie nadążają.

Jeden ze współodpowiedzialnych za obecny stan polskiego systemu prawa, były Rzecznik Praw Obywatelskich prof. Andrzej Zoll, już w 2004 roku mówił, że „prawo zatraciło, ze względu na ilość obowiązujących przepisów, ich niespójność, wieloznaczność i niestabilność, funkcję motywującą podmioty do nakazanego w normach prawnych zachowania. Adresat normy prawnej nie jest w stanie zapoznać się z jej treścią, nie jest więc w stanie, bez pomocy fachowców, określić zakresu swoich praw i obowiązków wynikających z obowiązujących norm”[1]. Ta ostra ocena prawa III RP dokonana przez czołowego przedstawiciela polskiego establishmentu prawniczego jest jednak jeszcze nie dość ostra i wymaga uzupełnienia. Następca prof. Zolla na stanowisku RPO, śp. dr Janusz Kochanowski zauważył mianowicie, że obywatele często nie są w stanie określić zakresu swoich praw i obowiązków nawet z pomocą profesjonalistów, a sądy i organy państwowe zajmują się nazbyt często rozstrzyganiem spraw, które w ogóle nie powinny mieć miejsca i których źródłem jest sama wadliwość regulacji prawnych[2].

Inflacja prawa w III Rzeczpospolitej jest tak silna, że jej trwanie jest faktycznie możliwe jedynie dzięki... postępowi technicznemu. Bez Internetu, informatyki i komputerów nie moglibyśmy stosować tych wszystkich przepisów. Przyczyny tej choroby są jednak niezależne od postępu technologicznego.

Przyczyny inflacji prawa

Niszcząca polskie życie publiczne, społeczne i gospodarcze biegunka legislacyjna ma tak wiele przyczyn, że ich analiza to temat na osobne opracowanie, dlatego skupimy się tu jedynie na kilku z nich – szczególnie uderzających w zasadę dobra wspólnego i wskazujących jak mało podmiotowe jest państwo polskie.

Pierwsza z nich to postępująca w okresie transformacji ustrojowej jurydyzacja, czyli dążenie do regulowania coraz to nowych obszarów naszego życia prawem. Prawo wypiera inne systemy regulowania stosunków między obywatelami, a normy prawne coraz śmielej wkraczają w obszary, które przedtem były regulowane normami moralnymi, obyczajowymi, tradycją czy umowami między uczestnikami życia społecznego. Przykładem choćby skandaliczna ustawa rządu Donalda Tuska „O przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie”, dająca urzędnikom szerokie pole ingerencji w sprawy rodzinne.

Druga przyczyna to traktowanie prawa jako narzędzia służącego utrzymaniu dotychczasowej pozycji grup osób uprzywilejowanych w PRL-u i biorących udział w transformacji ustrojowej na uprzywilejowanych zasadach. Świetnym tego przykładem jest wychwalana pod niebiosa przez radykalnych zwolenników wolnego rynku tzw. „ustawa Wilczka” z 1988 roku. Choć była ona faktycznie bardzo wolnościowym aktem prawnym, to została stworzona przede wszystkim dla legalizacji procesu zwanego później uwłaszczeniem nomenklatury. Bezpośrednio po zakończeniu zasadniczej fazy tego procesu na początku lat 90. rozpoczęło się gwałtowne zamykanie rynku na konkurencję – wprowadzano kolejne koncesje, zezwolenia, zamykano dostęp do szczególnie intratnych zawodów. W efekcie, w chwili obecnej liczba zawodów, do których dostęp jest w różny sposób przez państwo reglamentowany, wzrosła do 334!

Trzecia patologia to sposób, w jaki było i wciąż tworzone jest prawo. Przy słabości polskiego życia akademickiego i niskiej jakości nauki prawa (profesorowie traktujący uczelnię jako uzupełnienie swojej aktywności biznesowej w kancelariach etc.), brak znajomości nowoczesnych rozwiązań prawnych adekwatnych dla krajów wychodzących z komunizmu prowadził do bezrefleksyjnego wprowadzania rozwiązań wymuszanych przez międzynarodowe instytucje, które uzależniały określoną pomoc czy świadczenia na rzecz Polski od przyjęcia konkretnych uregulowań. W chwili obecnej rolę tę przejęła Unia Europejska i prawo polskie stało się ponownie prawem powielaczowym – większość nowych przepisów jest efektem wdrażania unijnych rozporządzeń, dyrektyw, decyzji, zaleceń i opinii.

Jako czwarty problem należy wskazać generalnie słabą jakość polskiego życia publicznego. W kraju, w którym główne media służą wyłącznie realizacji interesów biznesowych swoich właścicieli, przestrzeń poważnej debaty publicznej dramatycznie się kurczy. Skoro zaś nie ma społecznej kontroli i nacisku na tworzenie dobrego prawa – trudno, aby takie powstawało. Tym bardziej że parlamentarzyści nie mają godziwego zaplecza eksperckiego, a urzędnicy są liczni jak mrówki, ale jednocześnie źle opłacani, wskutek czego przepisy powstają w prywatnych kancelariach, którym zamiast państwa płacą spółki – państwowe lub prywatne. Płacą i wymagają, a w efekcie olbrzymią część prawa stanowią regulacje słabej jakości, służące mniejszym bądź większym grupom interesów kosztem ogółu obywateli.

Zdajemy sobie przy tym sprawę z istnienia praźródła wszystkich przyczyn inflacji prawa, leżącego w samej naturze współczesnego państwa. Oparcie go na Hobbesowskiej koncepcji suwerenności, przyznanej właśnie państwu, a nie ludowi, ujawniło swoje fatalne skutki dopiero po pewnym czasie, tworząc państwo-Lewiatana, niczym biblijny potwór „pożerającego” kolejne dziedziny życia.

Stanisław Tyszka (ur. 1979), dyrektor Centrum Analiz Fundacji Republikańskiej, adiunkt na Wydziale Stosowanych Nauk Społecznych i Resocjalizacji Uniwersytetu Warszawskiego. Ukończył prawo na UW i studia doktoranckie na wydziale historii w European University Institute we Florencji.

Przemysław Wipler (ur. 1978), prezes Fundacji Republikańskiej. Pracował na kierowniczych stanowiskach w administracji państwowej (zbudował od podstaw i kierował Departamentem ds. Dywersyfikacji w Ministerstwie Gospodarki), w międzynarodowych firmach doradczych (Deloitte, Ernst & Young) i organizacjach pozarządowych (Centrum im. Adama Smitha). Mąż i ojciec trojga dzieci.