Zakres kontroli społecznej Policji

Społeczeństwo nie dysponuje żadnymi efektywnymi isntrumentami kontroli działalności Policji. Jej działalność znajduje się faktycznie poza społeczną kontrolą. Skargi składane przez obywateli na funkcjonariuszy Policji rozpatrywane są w sposób, który w żadnym wypadku nie zmierza do ustalenia stanu faktycznego objętego skargą. Stan faktyczny ustalany jest w sposób bezkrytyczny na podstawie relacji funkcjonariuszy, których skargi dotyczą. Policja z góry zakłada, że funkcjonariusz zawsze mówi prawdę, a obywatel zawsze kłamie. Dzieje się tak nawet wówczas, gdy istnieją możliwości techniczne sprawdzenia, jaki był faktyczny przebieg zdarzenia objetego skargą.

1. Prawo do kontroli społecznej

„Obywatele mają prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz pełniących funkcje publiczne” (art. 61 ust. 1 Konstytucji).

Prawo to może być realizowane w interesie publicznym, własnym lub innej osoby.

Zadaniem administracji publicznej jest pełnienie funkcji służebnych wobec społeczeństwa. Społeczeństwo ma prawo weryfikować, czy określona struktura administracyjna takie funkcje pełni, czy też może się już tak wyalienowała, że jej działalność jest społecznie nieprzydatna lub nawet społecznie szkodliwa.

2. Rodzaje kontroli społecznej

Teoretycy rozróżniają kontrolę społeczną zorganizowaną oraz nie zorganizowaną (J. Boć). Kontrolę zorganizowaną realizują wyspecjalizowane organizacje społeczne. Natomiast podmiotami realizującymi kontrolę nie zorganizowaną są pojedynczy obywatele oraz grupy obywateli.

3. Organizacje społeczne sprawujące kontrolę w formie zorganizowanej

Organizacji społecznych, które w realizują funkcje kontrolne jest sporo. Przykłady takich organizacji:

Liga Ochrony Przyrody – sprawuje kontrolę w zakresie przestrzegania ochrony środowiska;

rady rodziców – sprawują funkcje o charakterze kontrolnym w odniesieniu do instytucji realizujących zadania oświatowe w określonych placówkach oświatowych;

społeczne rady szpitali – pełnią m. in. funkcje opiniodawcze i doradcze.

4. Kontrola społeczna Policji w formie zorganizowanej

Nie istnieją żadne wyspecjalizowane organizacje społeczne, które realizowały by funkcje kontrolne w stosunku do Policji. Kontrola społeczna Policji w formie zorganizowanej realizowana jest jedynie przez organy samorządu terytorialnego: rady powiatów, rady gmin. Art. 10 ust. 1 ustawy o Policji nakłada na komendantów Policji obowiązek składania właściwym wojewodom, starostom, wójtom (burmistrzom lub prezydentom miast), a także radom powiatu i radom gmin rocznych sprawozdań ze swojej działalności, a także informacje o stanie porządku i bezpieczeństwa publicznego.

W ramach zadań realizowanych przez samorząd powiatowy funkcje kontrole w odniesieniu do Policji realizują komisje bezpieczeństwa i porządku. Komendanci powiatowi (miejscy) Policji mają obowiązek udostępnić komisji, na żądanie jej przewodniczącego (tzn. starosty lub prezydenta miasta), dokumenty i informacje dotyczące pracy Policji na terenie powiatu, z wyjątkiem akt personalnych pracowników i funkcjonariuszy, materiałów rozpoznawczo-operacyjnych lub dochodzeniowo-śledczych oraz akt w indywidualnych sprawach administracyjnych (art. 10 ust. 5 ustawy o Policji).

5. Kontrola nie zorganizowana

Jedynym środkiem prawnym służącym realizacji kontroli społecznej przez poszczególnych obywateli w odniesieniu do organów administracji publicznej oraz ich pracowników i funkcjonariuszy – w tym także w odniesieniu o jednostek Policji – jest skarga.

Tryb postępowania skargowego uregulowany został w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wnioskow.

Skargę może złożyć każdy obywatel oraz instytucja społeczna. Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenia praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 KPA).

6. Uprawnienia podmiotu składającego skargę

Jedynym uprawnieniem przysługującym osobie składającej skargę jest prawo do uzyskania w ciągu miesiąca informacji o sposobie załatwienia skargi (art.237 §§ 1, 3). Skarżący, który jest niezadowolony ze sposobu załatwienia skargi może co najwyżej złożyć jeszcze skargę na niewłaściwe załatwienie jego skargi…

Skarżący nie ma żadnego wpływu na przebieg postępowania skargowego, a w szczególności nie ma on prawa składania wniosków dowodowych. Nie przysługują mu żadne środki zaskarżenia. Nie ma też wglądu do dokumentacji, o ile akta te nie zawierają informacji publicznej. Obowiązujące przepisy nie przewidują też kontroli sądowej nad tym postępowaniem

Z założenia zatem postępowanie skargowe nie jest ukierunkowane na efektywne dochodzenie jakichkolwiek roszczeń, lecz stanowi jedynie atrapę praworządności.

Pan Antoni Parapet z Poćwiertków był łaskaw wyrazić się na temat przedmiotowej procedury jeszcze dosadniej, a mianowicie, że „całe to postępowanie skargowe to jedno wielkie zawracanie d….”

7. Praktyka załatwiania skarg przez organy Policji

W postępowaniach skargowych prowadzonych przez Policję dostrzec można wiele mankamentów. Zwrócimy tutaj uwagę tylko na niektóre.

Zjawiskiem powszechnym jest dokonywanie przez Policję wykładni obowiązującego prawa pro domo sua, czyli w wątpliwości zawsze na swoją korzyść (a na niekorzyść obywatela). Zjawisko to – owszem – jest dość naturalne. Wszak tego rodzaju zarzut można postawić każdemu. Problem jednak w tym, iż w postępowaniu skargowym nie ma arbitra, który by rozsądził, po której stronie jest racja: po stronie Policji, czy po stronie obywatela? Często zatem przyczyną negatywnego rozpatrzenia skargi jest jednostronna, błędna interpretacja przez Policję obowiązującego prawa.

Policja nigdy nie daje wiary zarzutom formułowanym przez skarżących. Zarzuty te często są możliwe do weryfikacji po przeprowadzeniu odpowiednich czynności lub dowodów. Dowodów tych jednak się nie przeprowadza, a w odpowiedziach na składane skargi, Policja zazwyczaj stwierdza, że nie ma dowodów uzasadniających winę danego funkcjonariusza…

Najpoważniejszym mankamentem postępowań skargowych prowadzonych przez Policję jest sposób ustalania stanu faktycznego objętego skargą. Jeśli obywatel X poskarży się na funkcjonariusza Y, to organ rozpatrujący skargę (najczęściej jest to inspektorat właściwego komendanta wojewódzkiego), zwraca się do funkcjonariusza Y, aby ten opisał w notatce służbowej zdarzenie, o którym mowa w skardze. Na podstawie treści zawartej w notatce, w sposób bezkrytyczny, ustalany jest stan faktyczny. Dzieje się tak nawet wówczas, jeśli pomiędzy treścią skargi i treścią notatki sporządzonej przez funkcjonariusza zachodzą istotne rozbieżności. Policja zatem apriorycznie przyjmuje, że w razie różnicy zdań w opisie zdarzenia, policjant zawsze pisze prawdę, a obywatel zawsze kłamie.

Przygnębiające jest przede wszystkim to, że w większości przypadków, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego z łatwością można było by ustalić rzeczywisty przebieg zdarzenia. Policja jednak nie podejmuje takich działań.

8. Przykład – skarga rozpatrywana przez KWP w Rzeszowie

a) Ogólna ocena przebiegu postępowania skargowego

Niniejszy przykład dotyczy skargi, jaka złożona została przez jednego z obywateli na działania oraz zaniechania funkcjonariuszy z komend powiatowych w Nisku i Stalowej Woli.

Przykład ten jest częściowo pozytywny, bowiem w postępowaniu tym, dokonana została przez Komendę Wojewódzką w Rzeszowie staranna i obiektywna analiza stanu prawnego – co jest zjawiskiem rzadkim. W dodatku Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego komisarz Zdzisław Sudoł przeprosił autora skargi za postępowanie policjantów i poinformował, iż „zostaną skierowane wystąpienia do właściwych miejscowo Komend Powiatowych Policji, aby kierownicy tych jednostek wyciągnęli stosowne konsekwencje wobec funkcjonariuszy, którzy dopuścili się zaniedbań w trakcie pełnienia służby”. A taka sytuacja, że Policja przeprasza obywatela za nadużcia swoich funkcjonariuszy to ewenement na skalę krajową! Np. W Komendzie Lubelskiej, byłaby to rzecz nie do pomyślenia.

Na płaszczyźnie ustalania stanu faktycznego, czyli rzeczywistego przebiegu zdarzenia, Rzeszowska Komenda powieliła jednak ogólną regułę i nie podjęła żadnych działań, które zmierzałyby do ustalenia prawdy materialnej. Komenda przyjęła bezkrytycznie za prawdziwą wersję przebiegu zdarzenia przedstawioną przez funkcjonariuszy, choć wersja ta w sposób diametralny różniła się od wersji przedstawionej przez skarżącego. Nadmienić przy tym należy, iż po przeprowadzeniu określonych czynności operacyjnych i dowodowych możliwa była weryfikacja wiarygodności obu wersji zdarzenia.

b) Przedmiot skargi

Skarżący zarzucał w skardze:

1) nieodpowiednie przeprowadzenie kontroli drogowej połączone z nieodpowiednim pomiarem prędkości jego pojazdu, sugerując przy tym, że faktycznie żaden pomiar prędkości jego samochodu nie został przeprowadzony, lecz policjant przypisał mu prędkość zmierzoną wcześniej innemu pojazdowi;

2) nieprzesłuchanie skarżącego przez patrol w trybie art. 54 § 6 KPW, pomimo tego, że skarżący o to prosił;

3) nieprzesłuchanie skarżącego przez dzielnicowego w trybie art. 54 § 6 KPW w Komendzie Powiatowej w Nisku, pomimo że skarżący stawił się w Komendzie bezpośrednio po zdarzeniu i o przeprowadzenie takiego przesłuchania prosił;

4) nieprzyjęcie przez dyżurnego KPP w Nisku skargi na czynności kontrolne funkcjonariuszy ruchu drogowego, którą skarżący chciał złożyć bezpośrednio po zdarzeniu.

c) Przebieg postępowania skargowego

Pismem z dnia 2 czerwca 2009 r. (R-371/2009) KWP w Rzeszowie zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji w Stalowej Woli z prośbą o:

- sporządzenie uwierzytelnionych kserokopii kart notatnika policjantów z opisem przeprowadzonej kontroli,

- sporządzenie przez kontrolujących policjantów szczegółowej notatki służbowej,

- odniesienia się do kwestii przesłuchania skarżącego na miejscu kontroli drogowej.

Ponadto pismem z dnia 16 czerwca 2009 r. KWP w Rzeszowie zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji w Nisku „o zlecenie funkcjonariuszowi pełniącemu w tym dniu obowiązki dyżurnego KPP w Nisku oraz wymienionemu w skardze dzielnicowemu o sporządzenie szczegółowych notatek służbowych zawierających opis pobytu w jednostce osoby skarżącej, jego zachowania i ewentualnych pretensji pod adresem policjantów ruchu drogowego wykonujących czynności kontrolne w miejscowości Katy, a także wyjaśnienia powodów niewykonania czynności przesłuchania zgodnych z art. 54 § 6 KPW”

Na podstawie dokumentacji, która została przesłana przez obu komendantów powiatowych na adres KWP w Rzeszowie, sporządzone zostało dnia 22 czerwca 2009 r. sześciostronicowe sprawozdanie z postępowania wyjaśniającego w sprawie złożonej skargi. Sprawozdanie sporządził specjalista Wydziału Ruchu Drogowego KWP w Rzeszowie nadkomisarz Jacek Maślanka. Tego samego dnia zredagowana została trzystronicowa odpowiedź na skargę, która przesłana na adres skarżącego.

d) Stanowisko Komendy Wojewódzkiej w przedmiocie skargi

W odpowiedzi na skargę w piśmie z dnia 22 czerwca 2009 r. (R-371/2009) Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego komisarz Zdzisław Sudoł uznał za potwierdzone zarzuty sformułowane w punktach: 2, 3, 4. Natomiast odnosząc się do zarzutu pierwszego Naczelnik uznał, że „zarzut pozostaje bez rozstrzygnięcia, a o tym czy nastąpiło wykroczenie rozstrzygnie Sąd Grodzki”.

Natomiast stan faktyczny dotyczący przebiegu kontroli pomiaru prędkości został w piśmie z dnia 22 czerwca 2009 r. zilustrowany następująco:

„Pełniąca służbę policjantka z Komendy Powiatowej Policji w Stalowej Woli zauważyła, iż od strony miejscowości Nisko zbliża się samochód osobowy m-ki Skoda Fabia. Stwierdzając naocznie, iż pojazd może poruszać się z prędkością większą niż dozwolona w tym miejscu tj. 50 km/h – obszar zabudowany oznaczony znakiem informacyjnym „D-42”, dokonała pomiaru prędkości Ręcznym Miernikiem Prędkości RAPID 2K uzyskując wynik 110 km/h.”

e) Stanowisko skarżącego w przedmiocie ustaleń faktycznych dokonanych przez KWP w Rzeszowie

Odnosząc się do ustaleń faktycznych, w piśmie z dnia 2 stycznia 2010 r. skarżący zwrócił uwagę, iż w swojej skardze przedstawił w miarę szczegółowo opis zdarzenia (…) i bez trudu można zauważyć, że opis ten zasadniczo różni się od tego, który podała dwójka policjantów w trakcie prowadzonego postępowania”. Skarżący stwierdził w swoim piśmie m. in., że :

„Jest nieprawdą, że policjantka z Komendy Powiatowej Policji w Stalowej Woli „dokonała pomiaru Ręcznym Miernikiem Prędkości RAPID”. Policjantka ta przez cały czas siedziała w radiowozie na siedzeniu kierowcy. Nie wyszła z radiowozu ani na moment i nie dotykała nawet swoimi rękami miernika prędkości”.

Skarżący będąc osobiście w KWP w Rzeszowie wnosił o dokonanie sprawdzenia urządzenia pomiarowego pod kątem, czy jakikolwiek pomiar jego samochodu został wykonany. Komenda Wojewódzka tej czynności nie przeprowadziła. Sprawdzenie dokonanych pomiarów było technicznie możliwe, bowiem miernik prędkości RAPID 2K posiada pamięć elektroniczną, zatem sprawdzenie wszystkich dokonanych pomiarów tym miernikiem jest możliwe.

Natomiast w piśmie z dnia 2 stycznia 2009 r. skarżący wyraził zdumienie, dlaczego – pomimo tak istotnych różnic w opisie zdarzenia – nie przesłuchano go w charakterze świadka oraz nie przeprowadzono konfrontacji skarżącego z policjantami dokonującymi kontroli.

f) Odpowiedź KWP w Rzeszowie na stanowisko skarżącego

Do powyższych uwag skarżącego odniósł się w piśmie z dnia 1 lutego 2010 r. (R-371/I/2009) Zastępca Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji mł. inspektor Andrzej Sabik. Stwierdził on, co następuje:

„W prowadzonym postępowaniu skargowym pierwszy z przytoczonych zarzutów pozostawiono bez rozpoznania z uwagi na fakt, iż brak jest dostatecznych dowodów na to, iż policjanci zachowywali się w sposób nieodpowiedni w trakcie wykonywania pomiaru prędkości pojazdu, którym Pan się poruszał, a jednocześnie zgromadzony materiał w sprawie nie wskazuje, iż należy dać wiarę Panu, jako osobie skarżącej.

Odnosząc się do prawidłowości dokonania pomiaru prędkości i ewentualnego popełnienia przez Pana wykroczenia to sprawą tą zajmuje się Sąd Rejonowy w Nisku. I to jest organ właściwy do uznania wiarygodności zeznań policjantów dokonujących pomiaru prędkości. (…)

W toku prowadzonego postępowania nie przeprowadzono konfrontacji z Pana udziałem, gdyż postępowanie skargowe takiej czynności nie przewiduje. Odnosząc się do przesłuchania pana w charakterze świadka to należy stwierdzić, iż przesłana skarga w formie pisemnej wyczerpująco opisywała całe zdarzenie, i nie było potrzeby wykonania takowej czynności z Pana udziałem”.