Globalne wyzwania dla reformy polityki rolnej w UE po 2013

Reforma Wspólnej Polityki Rolnej może wkrótce rozpalić nie tylko Brukselę, ale całą Unię Europejską. Niektóre państwa domagają się obcięcia wydatków na rolnictwo i przeznaczenie ich na inne, bardziej adekwatne do wyzwań XXI wieku cele. Inni będą umierać za hojne dopłaty, subsydia i cła zaporowe. W celu wyjaśnienia istoty reformy udostępniam łamy swojego bloga dr Valentinowi Zahrntowi , ekonomiście z think-tanku European Centre for International Political Economy ( ECIPE), redaktorowi portalu Reform The Cap , który specjalnie dla Czytelników Dyplomacji przygotował artykuł o globalnym wymiarze reformy europejskiej polityki rolnej.

Zadanie wykonane, czas na zmiany

W związku ze zbliżającym się nowym okresem programowania w Unii Europejskiej oraz coraz istotniejszymi wyzwaniami wynikającymi z globalizacji Wspólna Polityka Rolna znajduje się obecnie w potrzebie gruntownej reformy. W swoim aktualnym kształcie kosztuje europejskich podatników około 54 miliardów euro rocznie, co stanowi ponad 40% ogólnego budżetu UE . Jednocześnie stanowi problem, który ma znaczenie dla sytuacji krajów rozwijających się.

Zagwarantowana na mocy traktatów rzymskich (1957) Wspólna Polityka Rolna jest jedną z podstaw funkcjonowania Unii Europejskiej. W swoim pierwotnym kształcie odpowiadała na wyzwania lat powojennych, gdy głównym problemem była walka z głodem i zapewnienie wysokiego poziomu produkcji rolnej. W międzyczasie zarówno sytuacja polityczno-społeczna jak i zapotrzebowanie konsumentów na produkty rolne uległy wielu zmianom, w związku z czym WPR przestała być adekwatna do pojawiających się nowych wyzwań. Jej głównym celem była likwidacja głodu w Europie, co udało się skutecznie rozwiązać, a nawet doprowadzono do znacznych nadwyżek produkcji.

Uderzenie w kraje rozwijające się

Nadmiar żywności uczynił z UE, obok USA, wiodącego eksportera w skali światowej.  Stało się to możliwe dzięki rozbudowanemu w ramach WPR systemowi wsparcia, opartego w szczególności o subsydia eksportowe i taryfy celne. Taka polityka okazała się jednak niesprawiedliwa wobec mniej zasobnych graczy na rynkach rolnych – krajów rozwijających się. Tanie unijne produkty rolne sukcesywnie zalewały lokalne rynki w różnych częściach świata, a nawet doprowadziły do ich zapaści. Obniżyły także ceny siły roboczej w tych krajach i w wielu przypadkach pogłębiły istniejące tam, często skrajne, ubóstwo.

Obecnie te praktyki muszą stawić czoła krytyce, która wymierzona jest wobec WPR przez Międzynarodową Organizację Handlu (WTO) w ramach Rundy Doha.  Pod naciskiem światowego gremium UE zaczęła podejmować kroki w kierunku zmiany obecnego systemu, uznawanego za wielce niesprawiedliwy przez kraje rozwijające się. Istotne zmiany wprowadziła reforma Fischlera (2003) i Health Check (2008), ale w międzyczasie do UE dołączyły nowe państwa członkowskie, obarczone przeszłością centralnie planowanej gospodarki, których rolnictwo i obszary wiejskie znajdują się zdecydowanie w tyle w stosunku do unijnej piętnastki.

Oznacza to także większe problemy w uzgodnieniu wspólnego stanowiska i podjęciu odważniejszych działań reformatorskich oraz ogromne wyzwanie dla integracji europejskiej, której WPR jest kluczową podporą. Dodatkowym problemem jest aktualny kryzys gospodarczy, sprzyjający głosom na rzecz zwiększenia interwencji publicznej, także w ramach WPR, mającej za zadanie pomoc rolnikom w łagodzeniu ich strat czy uzupełnianie niższych od dotychczasowych dochodów. Przykładem tego może być szczególne wsparcie udzielone w ostatnich miesiącach głośno protestującemu sektorowi mleczarskiemu .

Dacian Ciolos, nowo-wybrany komisarz UE ds. rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich, musi stawić czoła żądaniom unijnych rolników na rzecz większego interwencjonizmu i przeciwstawnym wobec nich naciskom WTO, domagającej się postępów w liberalizacji rynków rolnych. Szczególnym wyzwaniem jest również zapewnienie globalnego bezpieczeństwa żywności. Nie jest bowiem jasne, czy większa produkcja UE i wynikające z niej niższe globalne ceny żywności są pożądane w walce z głodem i ubóstwem. Problem polega na tym, że najubożsi mają tendencję do konsumowania większej ilości żywności niż produkowania, a niższe ceny żywności prawdopodobnie redukują głód tylko w krótkiej perspektywie .

Długofalowo natomiast niższe ceny przyczyniają się zmniejszania produkcji rolnej w krajach rozwijających się. To obniża koszt nisko-wykwalifikowanej siły roboczej, która jest licznie zatrudniona w rolnictwie i redukuje wzrost ekonomiczny w krajach rozwijających się. W sumie wydaje się całkiem możliwe, że zwiększony przez UE import żywności i konsekwentnie wyższe ceny na rynku światowym są lepszym narzędziem walki z globalnym ubóstwem. W żadnym wypadku jednak WPR w swym obecnym kształcie nie przynosi rozwiązania tego problemu.

Główne problemy polityki rolnej

W 2008 roku UE wydała około 1 miliarda euro na subsydia eksportowe. Jednak w ostatnim czasie ceny spadły, dlatego oczekiwany jest wzrost tych środków, w szczególności dla sektora mlecznego. Na czym polega problematyczność tych subsydiów? Otóż utrudniają uczciwą konkurencję, ze szkodą dla produkcji i usług, a także zakłócają produkcję rolną na korzyść tych produktów, które otrzymują najwięcej wsparcia. Ponadto, obniżają światowe ceny rynkowe dla produktów rolnych i prowadzą do wspomnianej powyżej sytuacji w krajach rozwijających się.

Subsydia eksportowe są darzone silną niechęcią przez partnerów handlowych UE, ponieważ oferują na dzień dobry pretekst dla krajów rozwijających się w celu podtrzymania taryf przeciwko niesprawiedliwej konkurencji – także produktów, które nie otrzymują (znaczących) subsydiów eksportowych . Jednocześnie ich stosowanie wymaga stałego kontrolowania i pociąga za sobą wysokie koszty – wciąż znaczna jest liczba oszustw w tej dziedzinie, a dokładne zbadanie problemu wymaga żmudnego wysiłku, odpowiednich procedur i instytucji. Subsydia eksportowe mogą być także przyznane firmom, które nie produkują żywności w bezpośrednim sensie, np. linie lotnicze otrzymują dopłaty do posiłków serwowanych podczas lotów.

Innym problemem są natomiast taryfy celne na produkty rolne, które są średnio ponad cztery razy wyższe niż opłaty na inne dobra. Wszystkie unijne cła, które przekraczają 100%, dotyczą produktów rolnych, a dla izoglukozy osiągają nawet oszałamiające 604% należności . Głównym zarzutem wobec nich jest to, że zakłócają sygnały rynkowe, które mogłyby kierować skuteczną alokacją środków ekonomicznych.

Bez taryf UE produkowałaby mniej rolniczych dóbr, a więcej dóbr przemysłowych i usług. Przyniosłoby to zatem więcej korzyści z międzynarodowej specjalizacji produkcji przez skupianie się na tych, tworzących wysoką wartość dodaną segmentach, gdzie cieszy się ona względną przewagą. W dodatku różnice w taryfach celnych pomiędzy produktami rolnymi zniekształcają produkcję. W rezultacie europejscy rolnicy wytwarzają te dobra, które są wysoce protegowane, a nie te, które są wewnętrznie konkurencyjne.

Konsumenci zapłacą, zwłaszcza ci biedniejsi

Unijne polityki rolne spowodowały wzrost cen produktów rolnych o 12% w 2008, przenosząc 36 miliardów euro z konsumentów na producentów. To jest szczególnie niszczycielskie dla gospodarstw o niskich dochodach, które przeznaczają relatywnie wysoką część swoich dochodów na jedzenie. Nawiązując do Eurostatu jedzenie, napoje i wyroby tytoniowe konstytuują 25% wydatków 20% europejskich gospodarstw domowych z najniższymi dochodami , podczas gdy udział ten jest tylko na poziomie 15% dla 20% tych z największymi dochodami. Dlatego najubożsi konsumenci płacą nieproporcjonalną część rachunku.

Rynki rolne są z natury niestabilne. Izolowanie europejskiego rynku od zewnętrznych szoków może wyglądać na dobry pomysł, ale ceny krajowe mają tendencję do bycia jeszcze bardziej niestabilnymi niż te na światowym rynku, który gromadzi ryzyka – dobre plony w Kazachstanie czy w USA mogą zrównoważyć zły sezon w Europie. Przez osłabianie transmisji cenowych z relatywnie stabilnego rynku światowego taryfy celne mogą właściwie zwiększać niestabilność cen w UE. Unijne cła są często pobierane jako stała opłata za kilogram, co oznacza, że stają się bardziej restrykcyjne, kiedy ceny spadają, a mniej restrykcyjne podczas okresów wysokich cen. W wyniku tego globalny popyt maleje w okresach wysokiej podaży i na odwrót. Światowe rynki stają się przez to mniej efektywnymi buforami przeciwko krajowym szokom cenowym i silniejszym źródłom zakłóceń. To przede wszystkim krzywdzi ubogich w krajach rozwijających się.

Liberalizacja rynku korzystnym rozwiązaniem

Unijne taryfy celne zapobiegają liberalizacji handlu na świecie. Odporność UE na cięcia taryf celnych produktów rolnych wielokrotnie zablokowała postęp w negocjacjach Doha WTO. W dodatku kraje rozwijające się wskazują na protekcjonizm UE w rolnictwie w celu usprawiedliwienia ich barier wobec importu oraz produkowanych dóbr i usług. Usunięcie unijnych taryf celnych byłoby więc ważnym wkładem do liberalnego systemu handlowego, dostarczającego lukratywnych zysków nie tylko dla UE, ale też skutecznego w walce z globalnym ubóstwem .

Zaprezentowane powyżej argumenty na rzecz reformy WPR są tylko jednymi z wielu. Jednak potrzeba jej przeprowadzenia staje się coraz bardziej widoczna, a w najbliższym czasie dyskusje wokół niej mają szansę stać się głośniejsze i wyznaczyć nowe kierunki dla rozwoju Unii Europejskiej. Więcej na ten temat można przeczytać między innymi tutaj: www.reformthecap.eu .

Valentin Zahrnt

Redakcja, koretka i śródtytuły - Piotr Wołejko

grafika: europarl.europa.eu