Teoria wyboru publicznego a proces podejmowani decyzji w RUE

I Wstęp

    Proces podejmowanie decyzji towarzyszy ludziom od początków istnienia. Dotyczy on praktycznie każdej dziedziny życia, począwszy od najbardziej podstawowych, fizjologicznych wręcz czynności (zjedzenie kanapki z szybką czy z serem) do tych najważniejszych, mających doniosły wpływ na całe życie (na przykład decyzja o podjęciu określonej pracy). Od kiedy ludzie zaczęli się organizować we wspólnoty, również polityczne, proces podejmowania decyzji w sposób naturalny został przeniesiony na poziom wspólnotowy. Aby spełniać swoje funkcje - chociażby zapewnienie bezpieczeństwa swoim członkom - wspólnota musi posiadać określone kompetencje do podejmownia decyzji.

    Możemy stwierdzić za Hobbes'em, że wraz z powstaniem państwa kompetencje te w sposób nieodwołalny zostały przesunięte ze strefy prywatnej do strefy publicznej. Proces ten przyniósł ze sobą doniosły problem: decyzje podejmowane przez wspólnotę - czy to w formie autorytarnego postanowienia władcy czy poprzez demokratyczne głosowanie - nigdy nie mogą zadowolić wszystkich członków wspólnoty.

    Ekonomiści problem ten formułują następująco: Ludzkie potrzeby są nieograniczone, zaś zasób dostępnych dóbr# - przeciwnie. To implicite powoduje konflikty interesów. Ekonomia zajmuje się rozwiązywaniem tych konfliktów w otymalny dla uczestników sposób.

    Proces podejmowania decyzji w Unii Europejskiej jest kwestią równie doniosłą, co problematyczną. Sytuację komplikuje fakt wielkiego zróżnicowania poszczególnych państw członków na wielu płaszczyznach. Ogniska sporów i konfliktu interesów są więc niezliczone, a to rzutuje na skomplikowany proces podejmowania decyzji. Czy istnieje w ogóle sposób, który pozwalałby na optymalizację tego procesu? Co to w ogóle znaczy optymalny czy sprawiedliwy wybór?

    Celem tej pracy jest zarysowanie koncepcji wykorzystania teorii ekonomicznych do analizy normatywnej procesu podejmowania decyzji w Unii Europejskiej. Obecnie większa część politycznej siły tej organizacji jest skoncentrowana w Radzie Unii Europejskiej, dlatego więc ogranicznymy się w naszych rozważaniach tylko do tej instytucji.

II Teoria wyboru publicznego

    Pomysł, aby zastosować narzędzia w dużej części matematyczne do analizy procesu politycznego może wydawać się dość naiwny. Ekonomia jest bowiem nauką coraz bardziej zmatematyzowaną. Proces ten postepuje co najmniej od tzw. rewolucji marginalistycznej#. Doszło do sytuacji, w której naukowy artykuł ekonomiczny który nie zawiera ani jednego matematycznego wzoru ma niewielką szansę na publikację#. Trzeba jednak zaznczyć, że początki ekonomii były od matematyki całkowicie oderwane. Adam Smith, ojciec ekonomii, był filozofem, a w jego monumentalnym dziele nie znajdziemy ani jednego wzoru matematycznego.  Zastosowanie matematyki przez Davida Ricardo# ograniczało się właściwie do dodawania i odejmowania. Prawdopodobnie jeszcze 150 lat temu nikt nie wyobrażał sobie ekonomii jako nauki matematycznej (quasi-matematycznej).

    A jednak okazało się, że to właśnie matematyka pozwala najlepiej opisać pewne procesy ekonomiczne. W tym świetle odrzucenie matematycznych narzędzie do analizy politycznej byłoby chyba zbyt pochopne.

    Ekonomia skutecznie przenika do sfery socjologii, politologii czy prawa mniej więcej od 50 lat. W 1951 roku Kenneth Arrow# opublikował swoją rewolucyjną książkę The Social Choice and Individual Values#, która odbiła się głośnym echem w środowisku nie tylko wkonomistów. Już wtedy stało się jasne że jego tezy znajdą zastosowanie wykraczające poza pole dotychczasowych zainteresowań ekonomii. Kierunek wytyczony przez Arrowa jest kontynuowany po dziś dzień a 50 lat naukowego dorobku zaowocowało rozwinięciem jego badań w Teorię Wyboru Publicznego (TWP). My wykorzystamy jeden z jej nurtów nazwany Teorią Wyboru Społecznego (TWS).

    "Podstawową kwestią, jaką zajmuje się TWS, jest określenie warunków, jakie spełniają, lub jakich nie spełniają, różne metody podejmowania decyzji zbiorowych"#. Taka funkcjonalna definicja spełnia nasze oczekiwania. Chcemy bowiem zastanowić się, czy przyjęty model podejmowania decyzji w RUE jest społęcznie efektywny. Najpierw jednak musimy przypomnieć kilka podstawowych definicji ekonomicznych których będziemy używać w dalszych rozważaniach.

    Wyborem optymalnym w rozumieniu Pareta będziemy nazywali taką sytuację w której poprawienie sytuacji jednej osoby jest niemożliwe, bez pogorszenia sytuacji drugiej osoby. Tak więc podział 3 jabłek między Krzysia i Franka będzie optymalny w sensie Pareto jeśli Krzyś dostanie 2 jabłka a Franek jedno. Nie będzie wyborem optymalnym w tym rozumieniu na przykład sytuacja w której każde z nich dostanie tylko jedno jabłko. Gdyby problem dotyczył nie jabłek tylko na przykład samochodów (czyli dóbr niepodzielnych) optimum Pareto może nie być uznane za "sprawiedliwe", gdyż przy nieparzystym zasobie dobra Krzysio dostanie więcej od Franka (albo odwrotnie), nigdy zaś nie dostaną oni tyle samo (bo nie można dostać 1,5 samochodu). Optimum Pareto nie ma więc nic wspólnego ze sprawiedliwoscią pojmowaną jako zasada "każdemu po równo". Optimum Pareto maksymalizuje bowiem zagregowaną użyteczność społeczną.

    Konieczne jest w tym miejscu zdefiniowanie pojęcia użyteczności. Zależy ona od indywidualnych preferencji danej osoby. Nie ulega wątpliwości, że nie da się w matematyczny sposób ująć tego jak bardzo Krzysio lubi jabłka. Przy pewnych założeniach można jednak pokazać że Krzysio preferuje dwa jabłka niż jedno jabłko#. Ekonomiści wierzą zatem że każda racjonalna jednostka może szeregować swoje preferencje zachowując:

    1) zasadę zupełności, czyli możliwe jest porównywanie każdej dowolnej alternatywy (a więc porównanie 2 jabłek z 1 jabłkiem, 14 jabłek z 32 jabłkami itd.)

    2) zasadę przechodniości, która oznacza, że jeśli a jest lepsze lub równe b, a b jest lepsze lub równe c, to a jest lepsze lub równe c.

a > b > c

    Fakt, że Krzysio woli 2 jabłka niż jedno oznacza, że czerpie większą użyteczność z konsumpcji dwóch jabłek niż z jednego. Jeżeli przyjmiemy, że y=f(x) jest funkcją uzyteczności przyporządkowującą pewnej ilości (x) dobra (jabłek) dokładnie jedną liczbę rzeczywistą, to zachodzi implikacja

(a>b) => [f(a)>f(b)]#

    Zapis ten jest o tyle ważny, że umożliwia nam rozszerzenie rozważań na wiele możliwości. Funkcja użyteczności może mieć bowiem wiele zmiennych. W praktyce nie będziemy bowiem spotykali się z prostym wyborem 2 jabłka czy 1 jabłko. Możemy sobie wyobrazić sytuację w której Krzysio i  Franek mają do podziału nie tylko jabłka ale i gruszki. Wówczas ich wybór będzie zależał od innych czynników: na przykład od tego, czy dana osoba woli gruszki, czy jabłka. Wówczas funkcje użyteczności mogą przybrać postaci na przykład:

dla Krzysia: f(jabłka, gruszki)= jabłka+gruszki

dla Franka: f(jabłka, gruszki)= 2*jabłka+gruszki

Oznacza to, że dla Krzysia obojętne jest czy dostanie gruszkę czy jabłko. Frankowi zaś obojętne jest czy dostanie jedno jabłko czy dwie gruszki#. Okaże się więc, że jeśli zasób gruszek jest równy 3 i zasób jabłek jest równy 3, to wybór optymalny w sensie Pareto będzie taki, że Krzysio dostanie wszystkie gruszki, a Franek wszystkie Jabłka. Funkcja użyteczności całego społeczeństwa (składającego się w tym prostym przykłądzie z dwóch osób) będzie wynosiła:

[f(j,g)Krzysia] + [f(f,g)Franka] = (0+3)+(2*3+0)=9

Dla każdego innego wyboru funkcja ta będzie miała mniejszą wartość niż 9, a więc nie będzie to wybór optymalny w sensie Pareto.

    Zwykle funkcja użyteczności nie przybiera tak prostej postaci liniowej. Badania empiryczne wykazały, że najczęściej jest to wypukła funkcja typu Cobb’a Douglas’a#. Nie ma potrzeby opisywania jej właściwości. Ważne jest jednak, abyśmy byli świadomi, że rzeczywistość jest dalece bardziej skomplikowana, niż przedstawione wyżej przykłady. Istnieją jednak ekonomiczne narzędzia, które potrafią sobie poradzić również z bardziej złożonymi problemami.

III Proces podejmowania decyzji w Radzie Unii Europejskiej a twierdzenie Arrowa o niemożliwości.

    Takim niezwykle skomplikowanym problemem jest właśnie proces podejmowania decyzji w Radzie Unii Europejskiej. Ze zrozumiałych względów będziemy zmuszeni pominąć kilka czynników wpływających pośrednio lub bezpośrednio na ten proces. Będziemy musieli też uprościć trochę rzeczywistość przyjmując kilka założeń. To niezbędne, jeśli chcemy porównywać i interpretować preferencje uczestników obrad i wskazywać wybory optymalne. Niestety, wiele zmiennych psychologicznych i losowych nie będzie, lub będzie w niewielkim stopniu uwzględnione w tej analizie.

    Sytuację komplikuję fakt, że proces podejmowania decyzji w RUE jest bardzo nietypowy. Obecnie aż do 2014 roku jest on taki:

(1) jeśli projekt jest głosowany na wniosek Komisji Europejskiej decyzja dla niego jest  pozytywna przy 255/345 głosach za (73,91%);

(2) w pozostałych przypadkach projekt musi zebrać 232/345 głosy za oddane przez co najmniej 2/3 ogółu państw (17).

(3) w obu przypadkach członek Rady będzie mógł zażądać sprawdzenia, czy państwa stanowiące większość kwalifikowaną stanowią co najmniej 62% ogółu ludności Unii; jeśli nie – uchwała nie zostanie podjęta.

    Trzeba zaznaczyć, że procedura ta była w historii Unii zmieniana wielokrotnie. Korekty były spowodowane głównie kolejnymi rozszerzeniami Unii. Jednak już od 1958 roku podstawą tego systemu jest kwalifikowana większość głosów, która zawsze przekraczała 70% (1). Cały czas utrzymywał się również drugi element - wymaganie, żeby projekt poparła określona liczba państw (2). Rozwiązanie przyjmujące również kryterium ludnościowe (3) jest stosunkowo swieże, bo wproiwadzone dopiero w 2004 roku. Traktat lizboński, który już wszedł w życie, zmieni obecny system na bardziej rewolucyjny. Mianowicie od 2014 roku zniknie zasada głosów ważonych. Dotychczas poszczególne państwa mają różną liczbę głosów w RUE - np Niemcy mają ich 29 a Malta tylko 3. TL przewiduje, że decyzje będą podejmowane inaczej, na zasadach tzw. podwójnej większości.

(1) jeśli akt głosowany będzie na wniosek Komisji lub wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa: do przyjęcia projektu wystarczy zgoda 55% państw członkowskich (ale nie mniej niż 15) reprezentujących co najmniej 65% ludności Unii;

(2) w pozostałych przypadkach: większość 72% państw członkowskich reprezentujących co najmniej 65% ludności Unii.

    Czy te zasady prowadzą do optymalnych wyborów? Czy są one "sprawiedliwe"? Jakie przyjąć kryteria owej "sprawiedliwości"? Czy są one efektywne w sensie ekonomicznym?

    We wspomnianej wyżej książce K. Arrow wymienia szereg racjonalnych postulatów, których spełnienie miałoby zapewnić, że funkcja dobrobytu społecznego (FDS) (agregującego użyteczność wszystkich członków społeczeństwa) zwracałaby wartość, która byłaby społecznie pożądana. Znaczy to mniej więcej tyle, że te rezultaty byłyby akceptowane przez co najmniej 50% jednostek. Wówczas motywacja (liczona jako suma głosów za) do zmiany stanu rzeczy byłaby równa motywacji do zachowania status quo. Widzimy więc, że ekonomia, jako nauka w dużej mierze statyczna, musi poszukiwać punktów równowagi (equilibrium points) w którym nie istnieje motywacja do zmiany stanu rzeczy. W naszym przypadku takim punktem jest 50% obywateli (głosów). Z tego wynika fakt, że teoria wyoboru społecznego najlepiej i najbardziej precyzyjnie przeanalizowała przypadki głosowania większościowego. Spróbujemy jednak przyłożyć postulaty Arrowa do zasad obowiązujących w RUE. Niezbędne będzie jednak poczynienie pewnych założeń, które nieco uproszczą nam analizę.  Będziemy je wprowadzać niżej.

    Oto poszczególne aksjomaty (postulaty) Arrowa, które, powtórzmy, mają zapewniać efektywny wybór społeczny:

(1) preferencje nieprzechodnie

    Zwracaliśmy już uwagę wcześniej, że racjonalne jednostki szeregują swoje preferencje z zachowaniem zasady przechodniości. Przypomijmy: jeśli a>b i b>c to a>c. Okazuje sie, że funkcja społecznego dobrobytu (FDS) nie zawsze musi zachowywać tą zasadę. Tak jest również w przypadku RUE. Wyobraźmy sobie, że RUE rozważa decyzję o przeznaczeniu 1 000 000 euro na trzy alternatywne projekty (niech będzie to (a) - ochrona obszarów leśnych (b) - dotacje na badania i rozwój (R&D) (c) - zaoszczędzenie tych pieniędzy) zależy od stanowiska Niemiec, Francji i Włoch. Zwolennicy - 15 państw - zgromadzili już bowiem 187 głosów poparcia za projektem ochrony obszarów leśnych. Potrzeba więc jeszcze głosów dwóch dużych państw. Niemcy Francja i Włochy tak szeregują swoje preferencje:

N: a>b>c

F: b>c>a

W: c>a>b

    Wyobraźmy sobie, że przewodniczący obradom Herman Van Rompuy bardzo lubi lasy. W takim razei poddaje on pod głosowanie najpierw alterantywę: oszczędności (c) czy badania i rozwój (b). Wówczas Niemcy i Francja zagłosują za badaniami i rozwojem. Dopiero wówczas Van Rumpuy poddaje pod głosowanie alterantywę badania (jako lepsze niż oszczędnosci) vs. ochrona lasów. Niemcy i Włochy zagłosują za lasami, a więp program ochrony lasów zosatnie przyjęty.

    Gdyby jednak Herman Van Rumpuy niezbyt lubił lasy, to najpierw poddałby pod głosowanie alterantywę: ochrona lasów (a) czy badania i rozwój (b). Wygrałaby ochrona lasów głosami Niemiec i Włoch. W następnym głosowaniu pod głosowanie poddanoby alternatywę: ochrona lasów (a) vs oszczędności (c). Za oszczędnościami głosowałyby Francja i Włochy. Projekt ochrony lasów przepadłby.

    Okazuje się więc, że w zależności od porzadku głosowania funkcja dobrobytu społęcznego wskazuje a>c lub c>a a więc taki system nie przestrzega zasady przechodniości.#

(2) zasada niezależności od preferencji niezwiązanych

    Teraz załóżmy, że decyzja zależy od preferencji Danii i Finlandii i dotyczy tylko alternatywy a vs b. Te dwa panstwa z pewnych powodów umówiły się, że będą głosowały tak samo. Ich preferencje są następujące:

D: a>b

F: b>a

Państwa umawiają się, że ich preferencje są oceniane następujaco: opcja która jest umieszczona na szczycie dostaje 2 pkt, a ta, która jest oceniana jako gorsza dostaje 1 pkt. A więc suma ich preferencji wskazuje na a=b=3. Wystarczy wprowadzić trzecią alternatywę (np. premia dla urzędników unijnych - oznaczenie - p). Teraz:

D: b>a>p

F: a>p>b

Względnie oba państwa wciąż preferują a niż b. Jednak teraz opcja a dostaje 2+3=6 pkt, a opcja b 3+1=4 pkt. Wygrywa więc ochorna lasów (a).

    Ten przykład był mało realistyczny (nie ma obiektywnych powodów aby uznawać, że Dania i Szwecja umawiają sie aby głosować tak samo, nie muszą też tak oceniać swoich preferencji jak było to pokazane). Uświadamia jednak, że każde głosowanie między dwoma alterantywami jest zależne od innej alternatywy. Dodajmy, że alterantywę tą może być dowolna, w zależności czy zależy nam na wyborze a czy b. To oznacza, że wartość FDS niekoniecznie musi być zgodna z rzeczywistymi preferencjami w alternatywie a vs b.

(3) brak dyktatora

    Arrow słusznie założył, że aby FDS była efektywna, w procesie podejmowania decyzji nie może być dyktatora. Przypadek RUE jaskrawo narusza tą zasadę. Dyktator w rozumieniu Arrowa to taka osoba, która wpływa na uszeregowanie preferencji w następujący sposób. Jeśli społeczeństwo (u nas: państwa) szeregują preferencje a>b>c a dyktator c>a>b to FDS z dyktatorem zwróci wartość c>a>b, mimo, że efektywna (przypomnijmy efektywna to taka, która zapewnia equilibrium point = 50%) wartość byłaby równa a>b>c. Dyktaturę możemy rozumieć też jako oligarchię, czyli przypadek gdy wybór dyktuje nie jedna osoba, lecz grupa osób. Tak jest również w RUE, a jest to spowodowane ważeniem głosów.

(4) wybór optymalny w sensie Pareto

    Głosowanie w RUE nie spełnia również zasady wyboru optymlanego w sensie Pareto. Przytoczymy tutaj twierdzenie McKelveya o chaosie:

Jeśli dla wielowymiarowych preferencji przestrzennych nie istnieje mediana na wszystkich kierunkach, to można wskazać skończoną liczbę punktów, których włączenie do zbioru rozważanych alternatyw powoduje, że poprzez sekwencyjne głosowanie możliwe jest osiągnięcie dowolnego punktu. 

Dowód tego twierdzenia jest dość skomplikowany pod względem matematycznym, więc nie bedziemy go szczegółowo omawiali. W uproszczeniu twierdzenie McKelveya mówi o tym, że głosowanie sekwencyjne (to jest takie, jakie omawialiśmy w punkcie (1) - głosowanie nad kolejnymi alternatywami) może doprowadzić do każdego możliwego rozwiązania (uszeregowania preferencji) w zależności od tego, jakiego rezultatu pożąda ustalający kolejność głosowania. Dla ułątwienia posłużmy się schematem dwuwymiarowym:

    Jest on skomplikowany tylko na pozór. a i b to alterantywy - na przykład program ochrony lasów (a) i program dotacji dla R&D (b). N, F, W to preferencje odpowiednio Niemiec, Francji i Włoch. Tak więc Niemcy chcą dużo pieniędzy dla lasów i duzo dla R&D, Włochy sporo na lasy ale mniej na R&D, a Francja trochę więcej na R&D a mniej na lasy. Okręgi wokół punktu N to krzywe preferencji Niemiec. Im dalej od punktu N znajduje się punkt wybrany ostatecznie, tym dla Niemiec gorzej. Zbiór Pareto optymalny jest zaznaczony szarym, kolorem#. Zgodnie z twierdzeniem McKelveya możemy za pomocą sekwencyjnego głosowania przejść z punktu x1 (optymalnego w sensie Pareto!) do punktu x4 który będzie korzystniejszy dla Niemiec, ale niekorzystny dla Francji i Włoch, przede wszystkim zaś nieefektywny w sensie Pareto. Otóż procedura tego przejścia wygląda następująco:

(1): głosowanie nad x1 vs x2: punkt x2 popierają Włochy i Francja.

(2): głosowanie nad x2 vs x3: punkt x3 popierają Francja i Niemcy

(3): głosowanie nad x3 vs x4: punkt x4 popieraja Włochy i Niemcy

    Tak więc głosowanie sekwencyjne (z większością kwalifikowaną 66%#) prowadzi do rezultatu nieoptymalnego w sensie Pareto.

IV Wnioski

    Okazuje się więc, że system podejmowania decyzji w UE nie prowadzi do podejmowania decyzji efektywnych - nie spełnia bowiem kilku z aksjomatów Arrowa. Czy istnieje jednak system, który spełniałby je wszystkie? Odpowiedzi udziela sam Arrow formułując tak zwane twierdzenie o niemożliwości. Otóż nie istnieje taki system. który spełniałby wszystkie jego postulaty#. Istnieją jednak takie systemy, które postulatom tym nie przeczą, tylko je łagodzą. System przyjęty w RUE łamie je zaś jaskrawo.

    Oczywiście trzeba mieć świadomość, że efektywność w rozumieniu ekonomicznym wcale nie musi być priorytetem w Unii Europejskiej, a "sprawiedliwość" może być tam zupełnie inaczej definiowana. Pamiętajmy również o upraszczających założeniach które przyjęliśmy. Można jednak, jak się wydaje, postawić tezę, że teoria wyboru społecznego w dość precyzyjny sposób naświetla problemy związane z procesem podejmowania decyzji w RUE i może być przydatna do dalszej analizy tej problematyki.

Bartosz Wasilewski

www.funduszdlaciebie.pl