Czy państwo zdławi potencjał samorządów?

Nie tylko wynik budżetu państwa (Komentarz IS nr 124 pt. Wykonanie budżetu państwa po I półroczu 2012 r. – spadają dochody z VAT), ale także finanse jednostek samorządu terytorialnego (JST) w Polsce mogą budzić niepokój. Pogorszenie sytuacji lokalnej JST jest bardzo istotne dla mieszkańców terytorialnej wspólnoty. Na skutek pogorszenia wyniku budżetu lub wzrostu wysokości zadłużenia, gminy decydują się na obniżenie jakości usług publicznych oraz podniesienie wysokości podatków i opłat lokalnych, wzrastają również opłaty za usługi świadczone przez spółki komunalne.

Wpływ na sytuację finansową samorządów ma kilka czynników: osłabienie koniunktury gospodarczej, spadek dochodów własnych czy też skala zobowiązań zaciągniętych choćby na realizację inwestycji. Duże znaczenie posiada również nieodpowiedzialna polityka rządu – samorządom przypisywane są nowe obowiązki bez zapewnienia przez rząd środków na ich realizację. W przypadku wielu jednostek do trudnej sytuacji finansowej przyczynia się ich polityka wewnętrzna np. nieefektywne, rodzące konieczność ponoszenia wysokich, długoletnich wydatków inwestycje czy też nadmierne zatrudnienie, odzwierciedlające słabą wydajność zarządzania kadrami lub lokalne klientelizmy.

Sektor jednostek samorządu terytorialnego generuje znaczący deficyt, w roku 2011 przekroczył on poziom 10,2 mld zł. Deficyt w roku 2011 zanotowało 1.952 z 2.809 jednostek samorządu terytorialnego w Polsce. W stosunku do roku ubiegłego uległ on obniżeniu o ponad 4,5 mld zł, ale wynik był o ponad 12,5 mld zł słabszy, niż uzyskany przez samorządy w roku 2007, jedyny w ostatnich latach, w którym sektor zanotował nadwyżkę finansową.
Konieczność finansowania deficytów stała się główną przyczyną poważnego wzrostu zadłużenia sektora samorządowego, które na koniec 2011 r. przekroczyło 64,2 mld zł. Dla porównania, na koniec 2007 r., nie przekraczało ono 24,5 mld zł. Coraz więcej jednostek przekracza obowiązujący do końca 2013 r. limit zadłużenia, który wynosi 60% w stosunku do dochodów, a kolejne niebezpiecznie się do niego zbliżają. Ponadto znaczącym obciążeniem dla wielu jednostek może być w przyszłości także olbrzymi dług ukryty w spółkach samorządowych, który nie jest wliczany do oficjalnego wskaźnika zadłużenia.

Wzrost zadłużenia sektora samorządowego po roku 2008, spowodowany jest m.in. wzrostem wydatków inwestycyjnych skojarzonych z funduszami europejskimi, a związanym z rosnącymi potrzebami oraz oczekiwaniami społeczności lokalnej, jak również obniżeniem dynamiki dochodów własnych, przede wszystkim udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych. Problemem jest także ściągalność dochodów, a do dłużników samorządów z tytułu podatku od nieruchomości, który stanowi drugą najważniejszą pozycję samorządowych dochodów własnych, należą m.in. spółki Skarbu Państwa (w tym spółki z grupy PKP).

Finanse samorządowe, które stanowią bardzo istotny problem, nie wyczerpują trudnych zagadnień związanych z funkcjonowaniem władz lokalnych, a skalę wyzwań pokazuje choćby spór toczony wokół Karty Nauczyciela czy ustawy dotyczącej gospodarki odpadami.
Rząd, pomimo bardzo poważnej sytuacji finansowej JST, nie przedstawił programu wsparcia samorządu w wywiązaniu się z jego zadań oświatowych (wydatki na cele oświatowe w niektórych gminach sięgają już niemalże 40% budżetu) ani nawet rozwiązania problemu zwiększenia obciążeń finansowych JST poprzez konieczność wyrównywania wynagrodzeń nauczycieli (brakujące prawie 1,5 mld zł, zgodnie z art.30a Karty Nauczyciela). Co więcej, nakłada na samorządy nowe zadania w zakresie organizacji opieki nad małym dzieckiem (na podstawie ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 z 4 lutego 2011 r.) czy obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu w zakresie większym, niż dotychczas (zgodnie z przygotowanym przez Ministerstwo Finansów projektem z 15 marca 2012 r. zmiany ustawy o finansach publicznych).

Kolejnym problemem jest wzrost kosztów funkcjonowania administracji państwa przy jednoczesnym osłabieniu jej efektywności, który widać na przykładzie podziału Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) na Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji (przedstawionym w Komentarzu IS nr 108: Podział MSWiA oznacza droższe i mniej skuteczne państwo). Podział ten w świetle przygotowanych przez Instytut analiz ma negatywne skutki między innymi dla realizacji jednolitego systemu telefonu 112 i budowy istotnych z punktu widzenia samorządów Centrów Powiadamiania Kryzysowego.

Coraz wyraźniej widać, że po ponad dekadzie od reformy administracyjnej Polsce potrzeba zmian nie tylko w systemie finansowania samorządu, ale także zmiany modelu relacji i podziału kompetencji pomiędzy rządem a jednostkami samorządu terytorialnego. Dotychczasowa praktyka systematycznego przesuwania nowych obowiązków na JST, a z drugiej strony nakładania ograniczeń jak np. reguła wydatkowa, prowadzi do zdławienia potencjału samorządów, skutkując niemal otwartym konfliktem na linii rząd – samorządy. Konflikt ten powoduje zmianę realnych reguł stanowiących o ustroju naszego państwa, prowadząc do jego patologicznej centralizacji.

Maciej Rapkiewicz
Jan Filip Staniłko
Instytut Sobieskiego
10 sierpnia 2012 r.